Томислав Дончев

Най-големият враг на промяната е безразличието, най-големият враг на прогреса е безверието, а обществената апатия е майката на всички слаби управленци

Амбицията ни е новият ЗОП да влезе в сила от 1 януари 2016 г.

Интервю за вестник „Строител“
Автор: Невена Картулева

Г-н Дончев, на какъв етап е работата по новия Закон за обществените поръчки и кога ще бъде приет от Министерския съвет?

От началото на годината с него беше ангажирана работна група, проведени бяха обсъждания със синдикати, неправителствени и работодателски организации, в т.ч. и с КСБ. Получихме близо 670 предложения. Те в голямата си част са свързани с редакция и преформулиране на текстове. Обичайно има и такива за все по-централизирано възлагане, като например да се отнеме възможността на местните власти да обявяват големи поръчки, защото много грешали, и това да се прави от един орган – предложение, по отношение на което винаги съм бил против. В крайна сметка трябва да следваме ясна линия на отговорността. И е абсолютно недопустимо държавен орган да казва на местната власт какъв парк, площад или път да се изгради. Как някой друг ще определи изпълнителя и ако той не си свърши работата, от кого да търси отговорност общината? От него или от държавния орган, който го е избрал?

В режим на върхова мобилизация отне време да преценим колко от предложенията могат да бъдат отразени. Текстът е в етап на междуведомствено съгласуване и се надявам следващата седмица да бъде разгледан от Министерския съвет. Моят ангажимент е да внесем ЗОП в Народното събрание преди лятната ваканция. Забавяне няма да има. Срокът за транспониране на новите европейски директиви, които стоят в основата на ЗОП, е април 2016 г. Амбицията ни е законът да влезе в сила от 1 януари догодина. А е добре, ако това стане, да не бъде приеман през ноември или декември. За да може всички, които ще го прилагат – експерти, възложители, кандидати и управляващи органи, да се запознаят предварително със съдържанието.

Напомням, че законът е рамков. Една от поуките, които сме извлекли, е да не се опитваме да го променяме веднъж или два пъти в годината. ЗОП урежда основните принципи, а по-динамичното съдържание е отделено в правилника за прилагане. Ако вследствие на практиката нещо трябва да бъде променено, то лесно може да бъде коригирано там.

В закона са заложени възможността за електронно кандидатстване, единната декларация за обществени поръчки, опростен режим под националните прагове. За мен е най-важно, че за разлика от стария ЗОП, който беше „кърпен“ до степен, в която се е загубила основната логика, тук имаме ясно структуриран и подреден текст. Той ще бъде много по-лесен за прилагане. А това изобщо не е без значение, защото практиката показва, че част от грешките се дължат на трудности с разбирането.

От една страна, отразяваме съдържанието на директивите на ЕС, от друга – опитваме се да покажем, че сме научили уроците, които е трябвало да усвоим от последните години. Те са свързани с трудностите, които срещат и възложителите, и изпълнителите. Преди експертите да започнат работа им казах, че искам нещата да бъдат толкова прости, колкото могат да бъдат. Това е водещият принцип в закона. Трябва да избягваме всякакви форми на свръхрегулация – те водят до обратен ефект. Пример е искането от кандидатите на документ, който не е докрай необходим. Ако се събере времето за издаване, за подписване, предоставяне и разглеждане, вероятно ще установите, че става дума за разходване на милиони левове на годишна база. Не искам тези средства да бъдат харчени без смисъл и без полза.

Текстовете уреждат ли отношенията изпълнител – подизпълнител, как стои въпросът с гаранциите при участие в търгове?

Основната логика, която се следва, е, че отговорен за качеството на изпълнение на поръчката е главният кандидат. Договорът се сключва с него. Предвидена е възможността за пропорционално участие в поръчката, като подизпълнителите отговарят на същите условия, на които и главният. Изискванията към тях трябва да са съобразени с дела им в заданието. В практиката често има недекларирани под­изпълнители. Апелирам строителните компании да мислят и за сигурността, въпреки стремежа си да намерят нови поръчки. Правата на официалния подизпълнител са много по-защитени, отколкото на някой, който полузаконно или съвсем незаконно е въвлечен в поръчката. Тогава държавата няма механизми да се намеси.

Законът гарантира правата на официалните подизпълнители и ги предпазва от риска основният изпълнител да не им плати. Предвидена е опция възложителят да се разплаща директно с тях. Това се отнася за случаите, в които частта, реализирана от подизпълнителя, може да бъде предадена като отделен обект. Подобна идея имаше преди една година. Но текстът тогава беше опасен – съществуваше възможност, ако възложителят е в злонамерен сговор с подизпълнителя, той да увреди интереса на главния изпълнител, който носи цялата отговорност.

Сега това е избегнато. Разплащането директно с под­изпълнителя става с искане от негова страна, представено чрез водещата компания. Тя е задължена да го предаде на възложителя в 15-дневен срок, като той има право да откаже плащане само когато е оспорено от основния изпълнител. Тоест в новия вариант имаме механизъм, който предпазва от злоупотреби. Разбира се, задължение на главния изпълнител е да представи обосновани доказателства за оспорването. Търсен е балансът, като не забравяме нито негативната практика да не се плаща на подизпълнителя, нито факта, че отговорен за реализация на поръчката е водещият строител – този, който плаща гаранцията и сключва договора.

Специфичните текстове, свързани със сектор „Строителство“, са обособени в Правилника за приложение на ЗОП. От съществено значение е тема, която отдавна обсъждахме с КСБ – да се предвиди задължително минимално съдържание на общите договорни условия. Да се предложат въпросните препоръчителни образци на контракти в различни области на поръчките. С КСБ работим по въпроса повече от две години и половина. Именно в правилника ще бъде дадена необходимата правна основа както за задължителното съдържание в договорите, така и за типовите образци. В няколко от секторите, и то заедно с Камарата, имаме напредък и ако направеното е годно, няма проблем да бъде приложено.

Логиката на новите европейски директиви създава силна устойчива тенденция към либерализация. Компаниите в България вече знаят, че крепостни изисквания от рода на националност на персонал или произход на фирмата отдавна не могат да бъдат прилагани, защото се считат за дискриминация и водят до финансови корекции. Директивите са в насока максимална либерализация на пазара, така че да е отворен към всички, които могат да представят конкурентна оферта.

В този смисъл ЗОП не предвижда от кандидатите да се изисква внасяне на гаранция за участие в процедурата за възлагане. Запазва се обаче гаранцията за добро изпълнение. Колкото по-либерализиран е пазарът, толкова повече уверения трябват, че този, с когото сключваме договор и е спечелил, предлагайки определени условия, ще изпълни поетия ангажимент. Тук обаче имаме новост освен познатите досега форми – парична сума или банкова гаранция. Предвидена е възможност уверението за добро изпълнение да се предоставя под формата на застраховка, обезпечаваща отговорността на изпълнителя. Това е шанс да се толерират коректните компании. Те ще получават застраховка при по-добри условия, отколкото банкова гаранция.

Публикуван е за обществено обсъждане Законът за еврофондовете, идеята за който дадохте още през 2012 г. Как той ще подобри управлението на средствата от ЕС?

Имахме проектозакон в началото на 2013 г., който не беше задвижен по очевидни съображения – беше прекратен мандатът на тогавашното правителство и на парламента. За съжаление от тогава до по-голямата част от 2014 г. този закон не беше приоритет. Стартирахме работата наново още от първите дни на мандата. Изчистихме, допълнихме, прецизирахме текстове, и то не само с експертите в Министерския съвет, а в диалог, ползвайки специалисти и от БАН, и от ВАС. Сега имаме финален текст, който е внесен за междуведомствено съгласуване.

Законът не касае пряко строителните компании, доколкото те обикновено не са бенефициенти на безвъзмездно финансиране. Текстът урежда процесите и движението на парите, преди да стигнат до фирмите – етапа, в който отиват при бенефициента и той трябва да обяви обществената поръчка. Всъщност 2014 г. показа какво се случва, когато в системата на движение на средствата се получи срив. Тогава държавата дължеше близо 1 млрд. лв. на местните власти. Знаем какви приходи имат общините и когато правителството не може да им плати, те нямат възможност да се издължат на строителите, които усещат срива на гърба си. Текстът прецизно урежда отношенията между тези, които ползват парите, които ги дават и имат възможност да ги контролират, като се търси по-добър баланс на правата. Когато бенефициентът счита, че е неправилно третиран или санкциониран, той може да обжалва и случаят да бъде отнесен към съда по най-бързия начин – по реда на АПК. Така избягваме ситуации, в които вследствие на грешка се провалят проекти и фалират строителни компании. Считам, че ефектите от закона ще се усетят от бизнеса като по-сигурна и по-прогнозируема среда.

Той регламентира отношенията години напред, а не само за програмния период 2014 – 2020 г. Надявам се текстовете, които сега предлагаме на парламента за приемане, да бъдат така устойчиви, че след пет години да се наложи само да се прецизират на места. Но най-много се надявам начинът, по който законът урежда процесите, да стане част от навиците и мисленето на всички. Това ще означава, че в системата има ред, прогнозируемост и устойчивост.

Скоро коментирахте, че заради наближаването на местните избори зачестяват сигналите за нередности с еврофондовете. Продължавате ли да получавате още жалби? Възможно ли е да се въведе санкция за случаите на кле­вета?

Вероятно пикът ще бъде през юли – август. Това е криворазбран начин за правене на политика. Хората избират кандидатите, които гарантират и показват най-добри лични качества, най-голям замах, най-добра визия. Опитите за обезателно омаскаряване на противника не означават, че този, който ги прави, е по-добър от потърпевшия. А и контролната система на еврофондовете не е начинът за разчистване на политически предизборни сметки.

За съжаление често се пуска серия от сигнали срещу дадена община и кмет. Няма как да кажа кой е правилен и неправилен. Но на финала се оказва, че например от 100 сигнала 80 нямат резон. Ние обаче сме длъжни, постъпи ли жалба, дори да изглежда безумна, да проведем проверка. Проблемът е затормозяването на администрацията. Защото тези сигнали идват при нас в период, когато служителите са ангажирани с отварянето на новите оперативни програми и приключването с високи темпове на плановия период 2007 – 2013 г.

Подаването им е вид гражданско право и на никого не му хрумва да го ограничава. Въпросът със санкциите не касае само еврофондовете. Клеветенето на моменти е национален спорт. Това е тема за дискусия, която далеч не включва само сигналите за нередности по европейските фондове. Тя трябва да обхваща жалбите в цялата контролна система на държавата, в т.ч. и съдебната. Приемам необходимостта от решение по темата, но дори да предвидим отговорност за този, който подава сигнала, тя не трябва да се явява възпираща и резервираща правото му, виждайки нередност, да я посочи. Гражданите са основният ни съюзник. Не можем да разчитаме само на Сметната палата, на одитори, на Икономическата полиция и на контролните служби да проверят и преброят всяка тухла и всеки кубически дециметър бетон, който има в държавата. На контролната система ще й е трудно, ако гражданите не са ни съюзник и не следят дали това, в което инвестираме, се реализира по най-добрия начин.

Затова говоря за особена част от случаите, които имат определена тенденциозност и не са продукт на висока гражданска съвест, а по-скоро са проекция на нечии политически интереси. Трябва да правим разлика между двата типа сигнали. Първите да насърчаваме. Не бих казал същото за вто­рите.

Подготвяте доклад за финансовите корекции на общините. Какъв е окончателният им размер и как ще бъдат покривани?

Има още работа, въпреки желанието ни нещата да се случват колкото може по-бързо. Нека си дадем сметка, че залогът е изключително голям. Докладът и последващото постановление на Министерския съвет трябва да въведат ред в ситуацията, забъркана през 2014 г. Всяка констатация ще има ефект в годините напред. Изключително важно е по категоричен начин да се посочи кой, къде и как е сбъркал, като основното ни усилие е да имаме опит за индивидуализиране на отговорността. Това е най-трудното. Защото се оказва, че в много от случаите, особено през 2014 г., виновен понякога за грешките на всички държавни органи е този, който изпълнява проекта и прилага закона. Това не е съвсем честно и в дългосрочен план би могло да има негативни последици. Докладът и последващото решение на правителството би трябвало да са ни основният учебник как ще се правят нещата от тук нататък.

Като резултат от извършения до момента анализ имаме яснота за случаите, в които е налице безспорна отговорност на този, който е възлагал. Когато е сбъркал – волно или неволно, и е нанесена щета, трябва да получи финансова корекция, която той да плати.

Наред с това в значителна част от случаите проблемът не е в телевизора на бенефициента. Той е свързан с неясно законодателство – най-вече в началото на програмния период. Тогава ЗОП не съответстваше съвсем на евродирективата. Това касае т.нар. смесване на критерии до началото на 2009 г. В тези случаи бенефициентът, прилагайки българския закон, е абсолютно невинен. Не можем да го караме да чете директивите, при условие че имаме национално законодателство.

Макар и немного на брой, подобни са случаите с произнасяне на КЗК или на ВАС, в които те са определили изпълнителя и заради точно този избор бенефициентът е получил финансова корекция.

Би следвало да отделим и санкциите, наложени неправомерно. При налагането им трябва да се спазват правилата, а има случаи, в които това не е така. Срещат се елементи на хаос – особено в ОП „Регионално развитие“ и ОП „Околна среда“. Там корекции са налагани прибързано, недомислено. Правена е първа проверка и са определяни санкции, после втора – с други корекции. И да не забравяме – когато държавен орган излезе с акт за корекции, това освен щета е и сигнал „Не прави така“ към всички останали. Когато сигналите се подават асинхронно, системата се обърква. Това е най-големият урок, който трябва да научим от 2014 г.

До 2013 г. имахме корекции за около 80 млн. лв. В един момент плоските и индивидуални санкции достигнаха общо 380 млн. лв. Трябва да си дадем сметка какъв е статутът им – те са инструмент за поправка на изкривявания и за компенсиране на щета. Не за наказания.

Освен това, ползвайки строителна терминология, към финансовите корекции трябва да се отнасяме като към много мощен и опасен багер, къртач или компресор. Той може да свърши чудесна работа, ако острието и кофата му са там, където трябва. Може да изкопае канавка, да пробие отвор. И в същото време, ако не е на правилното място, ще носи само щети. Въпрос на експертна и, ако щете, политическа мъдрост е да се коригират щети в системата, а не да се нанасят вреди, както се случи миналата година. Това, което абсолютно всички политици трябва да си забранят дори да им хрумва дългосрочно и завинаги, е да ползват инструмента „финансови корекции“ като механизъм за разчистване на сметки. Защото, както показва опитът, щетите се плащат от всички.

Надявам се скоро правителството да излезе с окончателно решение за корекциите. Ситуацията не е толкова драматична, защото основният проблем беше с осигуряването на ликвидност. Понеже управляващите органи удържаха санкциите от всяко плащане и бенефициентите нямаха достатъчно пари да се разплащат с изпълнителите. Първостепенен приоритет за нас е завършването на проектите. Затова от Министерството на финансите беше създаден механизмът за безлихвени заеми, от който много общини се възползваха. Осигурихме им ликвидност, за да изплатят проектите. Впоследствие от решението на кабинета, базирано на анализа, ще е ясно кои ще трябва да връщат тези кредити и при кои парите ще бъдат поети от държавата. Но основният проблем – ликвидността, е решен.

Колко от 380-те млн. лв., които споменахте, ще трябва да върнем?

Част от тях са плоски корекции, наложени по оперативни програми. Няма да предпоставям окончателното решение, докато анализът не приключи.

Как отчитате крайните договорености с ЕК, които страната ни постигна за новия програмен период след одобрението на 7-те оперативни програми?

Одобрена е и Програмата за развитие на селските райони, която също разполага с ресурс за строителния бранш. Само преди 7 месеца като краткосрочни цели поставих Закона за еврофондовете и Закона за обществените поръчки. Сега предстои внасянето им в Народното събрание.

Другите задачи бяха решаване на ситуацията с блокираните плащания по ОПОС и по „ОПРР 2007 – 2013”, както и поех ангажимента 2015 г. да не е нулева за новия програмен период и да са одобрени всички програми. Седем месеца по-късно плащанията са разблокирани, програмите за 2014 – 2020 г. са одобрени, с изключение на тази за развитие на сектор „Рибарство“, чието приемане очакваме скоро. Обявени са първите схеми за бенефициентите. Надявам се да платим колкото се може повече от новия програмен период.

Като резултат от усилените ни действия се оказва, че ще имаме шанс да започнем този програмен период година по-рано, отколкото през предходния. Това ще ни позволи инвестициите да текат във времето много по-бързо и спокойно. Равносметката на ниво действия дотук е добра.

Преговорите с ЕК бяха много тежки, особено по ОПРР и ОПОС. Имахме различни виждания с експертите от Комисията. Мисля, че постигнахме компромиса, който беше възможен – специално за финансирането на малките общини по ОПРР. Въпреки че е секторно ограничена, остана възможността те да получават средства. Беше намерен компромисен разумен вариант за инвестициите във водния сектор по „ОПОС 2014 – 2020”. Тук основната роля е на ВиК дружествата, защото ЕК държи вложенията да се правят на регионално ниво. Но създадохме гаранции експертизата, натрупана в местните власти, да не бъде пропилявана и те да са активно въвлечени като партньори.

Административните стъпки са направени. От тук нататък следва моментът на изпълнението, в който ще имаме общи отговорности със строителния бизнес. Колкото по-добре се справим и ние, и те, толкова по-добри резултати ще има за българските граждани.

, , ,

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *